COMENTÁRIOS A LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Teoria e Conceitos

Princípios da Licitação
São princípios consagrados à Licitação Pública, com lastro no que foi especificado pelo Artigo 37, Inciso XXI da Constituição Federal: Princípio da Isonomia; Princípio da Legalidade; Princípio da Impessoalidade; Princípio da Moralidade; Princípio da Igualdade; Princípio da Publicidade; Princípio da Proibidade Administrativa; Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório; Princípio do Julgamento Objetivo; Princípio da Economicidade; Outros Princípios Correlatos.
Definições Inseridas no Texto da Lei 8.666/93
A Lei Federal 8.666/93, procurando dar maior abrangência ao seu contexto, inseriu algumas definições em seu Artigo 6º, quais sejam: Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação realizada por execução ou direta ou indireta. Serviço - toda atividade destina a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais. Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente. Alientação - toda transferência de domínio de bens a terceiros. Obras, Serviços e Compras de Grande Vulto - aquelas cujo valor estimado seja superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite estabelecido na alínea “C” do Inciso I do Artigo 23 da Lei Federal 8.666/93. Seguro Garantia - o seguro que garante o fiel cumprimento das obrigações assumidas por empresas em licitações e contratos. Execução Direta - a que é feita pelos órgãos e entidades da Administração, pelos próprios meios. Execução Indireta - a que o órgão ou entidade contrata com terceiros, sob qualquer dos seguintes regimes: Empreitada por preço global - quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total; Empreitada por preço unitário - quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas; Tarefa - quando se ajusta a mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais; Empreitada Integral - quando se contrata um empreendimento em sua integridade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada, até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para a sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada. Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço ou complexo de obras ou serviço objetivo da Licitação, elaborada com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e, que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: Desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão globalizada da obra e, identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem; identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustar o caráter competitivo para sua execução; informação que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustar o caráter competitivo para a sua execução; subsídios para a montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados. Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas técnicas - ABNT; Administração Pública - a Administração Direta e Indireta à tanto da União, dos Estados, Distritos Federal, quanto dos Municípios, abrangendo com isto as entidades com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas. Administração - órgão entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração Pública opera e atua concretamente. Imprensa Oficial - veículo oficial de divulgação da Administração Pública, sendo para a União, o Diário Oficial da União e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis. Contratante - é o órgão ou entidade signatária do Instrumento Contratual. Contratado - a pessoa física ou jurídica signatária de contrato com a Administração Pública. Comissão - pode ser - "Permanente" ou "Especial", criada pela Administração com a função de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos às licitações e ao cadastramento de licitantes.
Objeto da Licitação
O objetivo da licitação é a obra, o serviço, a compra, a alienação ou a concessão que afinal, será contratada com o particular. Devemos salientar novamente, que a finalidade precípua da licitação será sempre a obtenção de seu objetivo nas melhores condições para a Administração e, para tanto, esse objeto deverá ser convenientemente definido no edital ou no convite, a fim de que os licitantes possam atender fielmente ao desejo do Poder Público.
Comissão de Licitação
Trata-se de Órgão Colegiado, incumbido legalmente de instrumentalizar os procedimentos necessários ao êxito do competitório público, conforme expressamente definido no artigo 51 da Lei 8.666/93: “Art. 51 - A habilitação preliminar, a inscrição em registro cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propostas serão processadas e julgadas por COMISSÃO PERMANENTE ou ESPECIAL de, no mínimo 3 (três) Membros, sendo pelo menos 2 (dois) deles, servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes e da Administração responsáveis pela Licitação.” No caso de Carta Convite, a Comissão de Licitação, de forma excepcional, nas pequenas unidades administrativas e em face da exiguidade de pessoal disponível, poderá ser substituída por servidor formalmente designado pela Autoridade Competente, (vide art. 51, parágrafo I). A Comissão para julgamento dos pedidos de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou cancelamento, será integrada por profissional legalmente habilitado no caso de obras, serviços ou a aquisição de equipamentos. Interessante anotar que “todos os membros das comissões responderão solidariamente por todos os atos praticados, pela Comissão, salvo se posição individual estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião que tiver sido tomada a decisão” (vide parágrafo III do Art.51). Quanto a investidura dos Membros da Comissão não poderá exceder a 01 (um) ano, sendo também vedada a recondução da totalidade de seus membros para a mesma Comissão no período subsequente. A denominação de servidores qualificados não se encontra definida no texto legal, por isto não deve ser interpretada de forma restritiva e, sim, no sentido de que qualquer servidor, com aptidão para a condução e participação nas Comissões, obviamente que afastados aqueles sem a escolaridade necessária e que desenvolvam serviços não administrativos, possam ser designados para a prática dos atos que encerram o procedimento licitatório.
Contagem dos Prazos
Se iguala à sistemática utilizada nos prazos judiciais, ou seja, exclui-se o dia do início e inclui-se o dia do vencimento, considerando-se os dias consecutivos, exceto quando for explicitamente disposto em sentido contrário. Ressalte-se que os prazos somente se iniciam e vencem em dia que tiver expediente no Órgão ou na Entidade que está desencadeando o Procedimento Licitatório.
Licitação com Recursos Humanos
Para os Processos oriundos de recursos internacionais, destinados a financiamento ou doação, através de Agência Oficial de Cooperação Estrangeira ou Organismo Financeiro Multilateral de que o Brasil seja parte, devem as mesmas serem processadas em conformidade com as condições previamente estabelecidas em acordo, protocolos, convenções ou tratados internacionais, aprovados pelo Congresso Nacional.
Julgamento Objetivo
Há necessidade de que o julgamento seja o mais objetivo possível, proibindo que a Administração insira regras que conduzam a critérios subjetivos, ofensivos à determinação da própria Constituição Federal. Afinal, como se deve atingir o critério objetivo de julgamento? Somente fugindo do subjetivismo, buscando previamente todas as variáveis conhecidas dos licitantes, de modo a inexistir possibilidade de se aferir com pessoalidade, qualquer elemento não inserido no Edital . Deve a Comissão de Licitação atentar para as seguintes diretrizes gerais: - Realização da licitação em conformidade com os tipos de licitação; - Fixação de critérios objetivos de julgamento no edital convocatório; - Possibilidade de aferição dos critérios objetivos adotados para o julgamento das propostas pelos licitantes e por qualquer interessados.
Equiparação a Servidor Público
A Lei 8.666/93 utiliza-se da denominação “servidor público”, para todo aquele, funcionário ou não da Administração, celetista e até mesmo sem vinculo com a função pública, com vistas a imputar-lhe, se for o caso, as penalidades decorrentes do descumprimento da legislação, (vide Art. 84).

Conceitos de Organizações e Métodos pela ACTOS

Organização é a atividade voltada para a estruturação harmoniosa dos recursos disponíveis, para promover uma atuação sistêmica eficiente e, obter a esperada eficácia de conjunto na administração pública.

Método, por sua vez, refere-se à economia de esforços, tempo e movimentos por meio da simplificação do trabalho, tendo como resultados diretos o aumento da produtividade e a diminuição de despesas na administração pública.

Organização e Métodos traz a idéia da efetividade das coisas. Tal idéia traduz a preocupação com o sentido lógico de cada operação e de cada sistema; é o questionamento do “por quê” e do “para quê”.

A Importância da Organização

Organizar é dispor os recursos materiais, humanos e tecnológicos da empresa de maneira harmônica, a fim de que o conjunto formado seja capaz de realizar um trabalho integrado, eficiente e eficaz, apresentando boa produtividade e boa qualidade a custos baixos e com o mínimo de riscos e de esforço humano.
A associação de custos e de esforços mostra que a redução das despesas não pode ter como conseqüência um esforço sobre-humano dos empregados. A importância destes no processo produtivo, a sua dignidade humana e as suas limitações biológicas não podem ser ignoradas pelo profissional de Organização e Métodos. Não se pode ser paternalista, como não se pode pensar exclusivamente na produção. O mais correto é manter uma atitude de ponderação e de equilíbrio.
A intensa proliferação das organizações é uma marca patente do terceiro milênio. O ser humano, diante dos seus inesgotáveis problemas e da impotência para resolve-los sozinho, tem “adquirido as soluções” nas organizações especializadas na sua área de busca. As organizações, por sua vez, sobrevivem dessas “aquisições” feitas pela sociedade.
Há nessa interação um aspecto curioso: os interesses do indivíduo e os interesses da organização complementam-se, o que garante a permanência das boas organizações no mercado e a satisfação das constantes e renováveis necessidades do indivíduo.
Em decorrência dessa fusão de interesses sociais e econômicos, o mundo moderno exibe incontáveis organizações políticas, religiosas, artísticas, filantrópicas, educacionais, fabris, comerciais, esportivas, recreativas, culturais, entre outras. Nessas organizações é que se assenta a vida do homem moderno, pois é exatamente nelas que ele emprega a maior parte do seu tempo, seja participando do seu processo produtivo, seja consumindo os seus bens e serviços.
Sendo compostas de seres humanos e estando voltadas para um mercado consumidor em constante mutação, as organizações não podem ser estáticas. Confrontam-se, assim, duas realidades: uma interna e outra externa. E isso caracteriza uma situação de contínua evolução.
O homem cedo se compreendeu como um animal social; entendeu, por conseguinte, que sua preservação individual estava condicionada ao convívio com o grupo.
A evolução natural da espécie humana leva-nos a compreender que os grupos sociais precisam ser transformados em grupos de pesquisa, pois, como pesquisadores profissionais ou como pessoas, estamos condicionados a acordos que facilitam e contribuem para a realização de desejos mútuos.
O trabalho em grupo, portanto, é um multiplicador de idéias e, para alcançarmos resultados, precisamos da atuação simultânea de forças - ou seja, a sinergia - e devemos esclarecer os seguintes pontos:

- o objetivo do trabalho em equipe;
- a associação, a reunião de pessoas que partilhem os mesmos interesses;
- a auto-imagem (motivações pessoais);
- a circunstância e o clima psicológico (clima, ambiente propícios à realização do trabalho) .

O esclarecimento desses pontos não é tão simples como possa parecer. Vejamos: embora, a princípio, o objetivo e a tarefa sejam os mais simples de se estabelecer, a associação exige de cada grupo um certo nível de intimidade, de conhecimento, de capacidade e assimilação. A auto-imagem é o reflexo do reconhecimento pessoal pela outra parte. O clima psicológico é o resultado de tudo isso: compreensão e interação de todas as ordens: social, comercial e política.
Para a plena interação do grupo, é necessário que se desenvolva uma postura comportamental capaz de reconhecer em cada participante o direito de:

- ser diferente;
- ter idéias próprias;
- conhecer mais.

Além disso, é preciso disseminar as idéias de que:

- sozinhos, somos incompetentes;
- quando questionados, enriquecemo-nos;
- quanto mais sabemos, mais amplo é o nosso horizonte do não-saber;
- às vezes é necessário retroagir para avaliar e corrigir os rumos.

Tipos de Crescimento Organizacional

O crescimento é um fenômeno inevitável na vida de qualquer organização que se mantém no mercado, seja por elevação do nível de consumo dos seus produtos, seja pela diversificação de seus produtos. Basicamente, existem três maneiras de crescimento da organização.

- Crescimento vertical. Caracteriza-se pelo aumento do número de empregados no âmbito de um departamento, para atender à criação de novos postos de trabalho.
- Crescimento horizontal. Caracteriza-se pelo acréscimo de novas atividades às atribuições de um departamento, compondo a constituição de mais um grupo ou mais uma equipe de trabalho dentro do departamento. O crescimento se evidencia pela criação de novos grupos de tarefa ou pelo desenvolvimento de setores existentes. Há uma especialização das atividades já realizadas.
- Crescimento funcional. Caracteriza-se pela intensificação de novas atividades e novas atribuições, o que obriga o administrador a fazer uso das técnicas de departamentalização, de delegação de autoridade e de outros instrumentos técnicos administrativos. Aqui, empregamos o termo “organização” como sinônimo de empresa, ou seja, qualquer empreendimento humano criado e mantido com certos objetivos a serem alcançados.

O Consultor de O&M

A função do Consultor de O&M é conseguir a eficiência e a eficácia da estrutura administrativa por meio da aplicação de certas técnicas científicas de redução de tempo, esforços e custos.

O Consultor de O&M deve apresentar uma ampla gama de características pessoais, a fim de que possa conduzir a contento o seu trabalho. Entre essas características citam-se:

- motivação pelo trabalho;
- disposição física e iniciativa;
- senso critico e analítico;
- poder de concentração e criatividade;
- poder de comunicação e de persuasão;
- presença marcante e permeabilidade às mudanças;
- autoconfIança;
- simplicidade e ação conciliadora;
- clareza de raciocínio;
- espírito de grupo.

Qualificações Técnicas do Consultor de O&M

Para se qualificar como Consultor de O&M, o profissional deve ter conhecimentos técnicos específicos nas seguintes áreas:

- planejamento e controle;
- métodos, processos e sistemas;
- análise e organização administrativa;
- hierarquia e poder de decisão;
- elaboração de relatórios, gráficos e manuais;
- divisão e distribuição de trabalho;
- fluxos, rotinas e procedimentos;
- emissão, simplificação e controle de formulários e de documentos;
- estudo de arranjo físico;
- informatização;
- tempos e movimentos;
- domínio das propostas de Reengenharia e dos programas de Qualidade.

As Atividades Básicas do Consultor de O&M

Consistem na execução de atividades individuais, grupais e intergrupais, visando o desenvolvimento organizacional. São elas: estudo e detalhamento da estrutura organizacional; definição e elaboração de instrumentos para racionalização do trabalho; estudo e análise de alternativas; elaboração e avaliação de instrumentos de controle de sistemas; assessoria aos demais setores nos assuntos pertinentes a organização e métodos; disseminação de procedimentos, métodos, metodologias e terminologias técnicas uniformes, para que englobem os programas de Qualidade e de Reengenharia.

Se procurarmos, dentro de uma empresa, pelo analista de O&M, provavelmente encontraremos esse profissional à frente de uma das seguintes funções:

- montando e reformulando estruturas organizacionais, visando à eficiência e à eficácia de tais estruturas;
- racionalizando e simplificando métodos de trabalho;
- fazendo estudos de arranjo físico, de tempos e movimentos e de distribuição de trabalho;
- elaborando documentos referentes a normas e estruturas;
- elaborando, racionalizando e padronizando formulários;
- efetuando cálculos de lotação de pessoal;
- elaborando e mantendo atualizados manuais de serviços, guias de instrução e gráficos organizacionais (organogramas, fluxogramas, diagramas);
- implantando e controlando métodos voltados para a elevação da produtividade;
- definindo atribuições e áreas de competência de órgãos e de pessoas;
- introduzindo processos automatizados onde haja necessidade e vontade de viabilizá-los.

Atitude Mental do Consultor de O&M

Seguindo a linha de raciocínio cartesiana, que alia uma atitude de constante questionamento com a decomposição do todo em partes, o analista de O & M estará mental¬mente munido de uma ferramenta eficaz para a análise organizacional.

A gestão pública e os desperdícios na aplicação dos recursos:

RESUMO

Este trabalho apresenta o resultado de uma análise realizada nos Relatórios de Fiscalização da Controladoria-Geral da União sobre a aplicação dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, em Municípios dos Estados do Pará, Maranhão, Piauí e Bahia, entre os anos de 2002 a 2004. O diagnóstico detectado nos remete à conclusão de que existem falhas nos controles internos da gestão pública aliadas aos atos de improbidade administrativa. Um dos principais motivos para esta constatação reside na inobservância da legislação aplicada a licitações e contratos.

Palavras-chave: Gestão Pública. Controle Interno. Improbidade Administrativa. FUNDEF. Licitações e Contratos.

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1 INTRODUÇÃO

O objeto deste estudo é detectar as causas que acarretam os desperdícios de recursos aplicados pela administração pública. A primeira investigação é avaliar o grau de confiabilidade dos controles internos administrativos quanto à fidelidade na execução correta dos atos administrativas; depois, identificar as outras causas que colaboram para esta ineficiência.

A legislação do nosso país exige que a administração pública mantenha sistemas de custos e de avaliação da legalidade, eficiência e eficácia na execução dos programas de governo. Entretanto, essa legislação torna-se inócua a partir do momento em que se detectam falhas graves e irregularidades na aplicação dos recursos públicos, principalmente na esfera municipal, onde a maioria dos 5.560 municípios brasileiros não possui aparatos suficientes para o controle demandado pela legislação pátria. As informações e avaliações geradas acerca da aplicação de recursos dos programas do governo federal nos Municípios brasileiros são em grande parte inverídicas, uma vez que se baseiam somente nos processos de prestações de contas que contêm documentos de despesas. Utilizou-se, nesta pesquisa, a metodologia de extração de dados por meio da análise de 124 (cento e vinte e quatro) relatórios de fiscalização produzidos pela Controladoria-Geral da União – CGU, sobre a aplicação de recursos do FUNDEF nos Estados da Bahia, Maranhão, Pará e Piauí, que apresentaram um diagnóstico de alerta para as finanças públicas, ante à quantidade de fatos detectados que retratam desvios de verba pública. Partindo dessa situação, induz-se que mais de 80% dos Municípios dos Estados supramencionados cometem falhas e irregularidades na aplicação dos recursos do FUNDEF e, indo mais além, também pecam na aplicação de recursos de outros programas de governo sob sua gerência. O FUNDEF foi escolhido para o estudo por alocar recursos volumosos nos cofres municipais, beneficiando, em regra, o desenvolvimento do ensino fundamental. A pesquisa teve seu escopo limitado à análise dos relatórios produzidos pela CGU, disponíveis na Internet.

Os dados extraídos dos relatórios demonstram que os Municípios estão desguarnecidos das funções administrativas essenciais à boa aplicação do dinheiro público, além da ausência de probidade da maioria dos gestores, segundo a análise.

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2 GESTÃO PÚBLICA

A gestão pública obedece ao ciclo do planejamento, direção, execução e controle. São as funções básicas da administração existentes em qualquer organização, seja ela pública ou privada. O controle é definido como "o poder de fiscalização e correção que sobre a administração pública exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico" (DI PIETRO. 2000, p. 576). O Decreto-Lei n. 200/67 dispõe que o Controle deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo particularmente:

a)o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;

b)o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;

c)o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

A Secretaria Federal de Controle Interno define o Controle Interno Administrativo como sendo o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público ^[01].

O controle, portanto, abrange todos os atos da administração. Neste âmbito, estão inseridos os simples atos rotineiros, as auditorias e as consultorias jurídicas, todos no intuito de preservar a integridade do patrimônio público.

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3 APLICAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEF

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, foi criado pela Emenda Constitucional nº 14 de setembro de 1996 e regulamentado pela Lei nº 9.424, de 24/12/1996.

Os recursos do Fundo devem ser utilizados, integralmente, no ensino fundamental público do respectivo sistema de ensino. O mínimo de 60% dos recursos anuais do FUNDEF deve ser destinado à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício no ensino fundamental público. Os 40% restantes devem ser utilizados em outras ações de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, como o pagamento de vigilantes, zeladores, pessoal da área administrativa, reformas e construção de escolas, material de expediente etc.

Os valores devidos a cada Estado e a cada Município são definidos em função do montante dos recursos repassados que formam o Fundo e do número de alunos do ensino fundamental, de acordo com as informações do Censo Escolar do ano anterior. São recursos do Fundo a parcela de 15% do:

1.Fundo de Participação dos Estados – FPE;

2.Fundo de Participação dos Municípios – FPM;

3.Impostos de Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS;

4.Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações – IPIexp.

Os Estados que não atingem um valor mínimo por aluno/ano, definido por Decreto Presidencial a cada ano, recebem uma Complementação mensal da União. É o caso dos Estados da Bahia, Maranhão, Pará e Piauí.

Toda aquisição de bens ou serviços pela administração pública deve ser precedida do devido processo licitatório, as despesas devem ser elegíveis, ou seja, permitidas legalmente.

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4 FATOS DETECTADOS

A seguir, serão apresentados os 04 (quatro) principais itens de uma matriz (Anexo I) tabulada com as respectivas descrições sumárias dos fatos detectados e os impactos negativos para a administração pública. Cada Município analisado recebeu a identificação do item conforme a ocorrência da impropriedade ou irregularidade (Anexo II).

4.1. – Inobservância às regras da Lei de Licitações – Lei nº 8.666/93 (modalidades/dispensa e inexigibilidade)

Este fato ocasiona vultosos prejuízos para a administração pública e para a sociedade, pois são afrontados os princípios da isonomia e da melhor proposta para a administração pública, direcionando as compras, os serviços ou obras para determinada empresa ou mesmo desviando os recursos por simulação de despesa. A inobservância à Lei de Licitações vai desde falhas formais até a simulação, conluio, montagem de processos, ausência de projetos básicos, falta de especificações detalhadas do objeto a ser licitado etc.

Na cidade de São Francisco do Conde – BA, houve desrespeito às regras licitatórias, possibilitando a participação de empresas que não atuavam no ramo do objeto licitado, empresas inexistentes e emissão de Notas Fiscais falsas. Em 37 (trinta e sete) processos de licitação analisados, envolvendo outros programas de governo com repasse de recursos da União, foi detectado o desvio de mais de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais). Em Serra Dourada – BA, as empresas participantes dos processos licitatórios eram todas ligadas à família do Prefeito, como irmãos, primos, filhos e mãe. Mais de R$ 660.800,00 (seiscentos e sessenta mil e oitocentos reais) foram direcionados a essas empresas.

Impacto negativo: A ausência de um sistema de informações que solicite o registro de todos os dados do processo licitatório a ser realizado e da atuação de um controle interno administrativo acompanhando os passos da despesa pública, causam prejuízos financeiros enormes como esses exemplificados. Ressalte-se que na maioria dos relatórios analisados havia informações sobre a inobservância à Lei de Licitações e Contratos pelos Municípios.

4.2. – Pagamentos que não incrementam o desenvolvimento da educação fundamental

Os gestores utilizam os recursos para pagamentos de despesas que nada tem a ver com o incremento da educação fundamental. O FUNDEF financia, na maioria dos casos, as despesas de custeio particulares e de outras instâncias da Prefeitura Municipal, como é o caso de pagamento de outros profissionais da área da educação mas que não estão vinculadas ao ensino ou magistério do nível fundamental.

No Município de Porto de Moz – PA, foi detectada compra de gêneros alimentícios, despesa inelegível para pagamento com recursos do FUNDEF, segundo a Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes de Base). A Prefeitura Municipal de Cedral – MA pagou multas pelo atraso no recolhimento da Contribuição Social dos professores (parte patronal), devida ao INSS.

Impacto negativo: O Fundo perde sua razão de existência, que é o incremento do ensino fundamental. Sem um controle rigoroso sobre os tipos de dispêndios pagos à conta do FUNDEF, fica facilitado o desvio de aplicação de recursos, que vai desde a compra de gêneros alimentícios até pagamento de despesas pessoais, passando por pagamento de multas pelo não recolhimento tempestivo de tributos.

4.3. - Pagamento a profissionais que não integram os quadros do Ensino Fundamental

O FUNDEF acaba sendo uma fonte de financiamento para pagamento a profissionais que não integram os quadros do ensino fundamental, desviando os recursos que seriam alocados em outros investimentos educacionais.

Impacto negativo: Desvio de recursos para outras finalidades externas ao FUNDEF.

4.4. – Notas Fiscais frias (falsas) e Recibos inidôneos

É um dos estágios originados do desrespeito às regras licitatórias. Sem o registro do processo licitatório em Sistema e sem o controle administrativo da execução da despesa, surgem os documentos fiscais falsos que integram as prestações de contas. Foram identificadas no Município de Malhada de Pedra – BA, nos anos de 2002 e 2003, Notas Fiscais falsas em valores superiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais).

Impacto negativo: O setor de contabilidade, nesses casos, registra fatos contábeis falsos. A prestação de contas passa a ser um montante de papel que não traduz a realidade dos fatos e uma eventual análise dos dispêndios públicos extrairia informações falaciosas para a tomada de decisões.

A Tabela I demonstra o percentual das falhas detectadas na gestão dos recursos do FUNDEF nos quatro Estados que recebem a complementação de recursos da União.

BAHIA, MARANHÃO, PARÁ E PIAUÍ (124 Municípios)
	FATOS	Percentual
1º	Inobservância às regras da Lei de Licitações e Contratos	48%
2º	Pagamentos que não incrementam o desenvolvimento da educação fundamental	32%
3º	Pagamento a profissionais que não integram os quadros do Ensino Fundamental	29%
4º	Notas Fiscais Falsas e Recibos inidôneos	2 2%

Tabela I – Principais fatos detectados

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5 Análise dos Resultados da Pesquisa para as Finanças Públicas

A pesquisa demonstra, de modo prático, a partir de relatórios de auditoria e fiscalização de recursos públicos, que a inação da função de controle interno administrativo aliada à inexistência de um sistema de informações acarretam os desvios de recursos públicos do FUNDEF. Os principais pontos destacados retratam que uma análise gerencial a partir dos processos de prestações de contas apresentaria índices totalmente em descompasso com a realidade vivida nos Municípios, pois os recursos não foram aplicados na sua integralidade na manutenção do ensino fundamental. A Tabela I evidencia que as principais falhas estão no descumprimento das regras licitatórias e na aplicação de recursos no pagamento de diversas despesas e de profissionais que não incrementam o desenvolvimento do ensino fundamental, sendo, portanto, dispêndios que desvirtuam as regras das finanças públicas e os objetivos primordiais do FUNDEF.

Estudos ^[02] do economista Cláudio Ferraz, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, revelam que em 73% dos Municípios brasileiros fiscalizados pela CGU houve algum tipo de corrupção na máquina administrativa. Segundo o Banco Mundial ^[03], a praga da corrupção, traduzida pelos subornos, desvios de verbas e fraudes, provocam perdas econômicas mundiais de 1 trilhão de dólares por ano. Dessas assertivas, verifica-se que o caso do FUNDEF estudado não é isolado, acontecendo casos semelhantes na aplicação de recursos em outros programas de governo. Verificam-se, ainda, as perdas econômicas ocasionadas pelos desvios na aplicação das despesas públicas. Em Municípios onde a ação das políticas públicas é imprescindível para a sobrevivência da população carente, qualquer desvio de recursos financeiros afeta diretamente o desenvolvimento da localidade. No caso do ensino fundamental em tela, os desvios interferem diretamente na qualidade do ensino, na oferta de melhores escolas para o estudo e na (des)valorização do magistério. Dos relatórios analisados, 62% eram de Municípios com população abaixo de 20.000 habitantes, ou seja, são Municípios pequenos, que contam com a presença de programas de governo para amenizar a escassez das oportunidades locais.

Dos 124 relatórios pesquisados, somente 24 (19,35%) não evidenciaram algum tipo de falha ou irregularidade na execução do FUNDEF, fato que, considerando a metodologia de indução científica, pode-se afirmar que mais de 80% dos Municípios dos Estados da Bahia, Maranhão, Pará e Piauí apresentam falhas ou irregularidades na execução do Fundo, conseqüentemente onerando as finanças públicas.

É primordial e urgente a implementação de políticas de criação e fortalecimento dos controles internos administrativos e de sistemas de informações para a exata tomada de decisões na alocação dos escassos recursos públicos.

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6 CONCLUSÃO

As normas que ditam a forma de execução dos atos pela gestão pública não são cumpridas na sua integralidade na maioria dos casos. A pesquisa demonstra que existem vários fatores que colaboram para os desperdícios dos recursos públicos. A improbidade administrativa, que causa prejuízo ao Erário, a exemplo das frustrações dos processos licitatórios, dispensas indevidas e outras aplicações de verbas públicas irregularmente, é o principal fator de desperdícios. Outro fator que causa desperdício na aplicação dos recursos públicos é a fragilidade dos controles internos administrativos. Não adianta existir um órgão de auditoria interna ou controle interno sem que haja vontade política para manter regular os atos de gestão dos dispêndios públicos. Portanto, sem medidas enérgicas que coíbam os atos de improbidade administrativa e sem uma estrutura condizente da função controle, os recursos públicos serão dissipados sem que se atinja o seu verdadeiro objetivo, o bem-estar social.

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ANEXO I

Nº	FATOS DETECTADOS
01	Inobservância às regras da Lei de Licitações – Lei nº 8.666/93 (modalidades/dispensa e inexigibilidade)
02	Inexistência de Empresas fornecedoras de mercadorias e serviços (Empresas fantasmas)
03	Notas Fiscais frias (falsas) e Recibos inidôneos
04	Gastos exorbitantes com combustível
05	Pagamentos que não incrementam o desenvolvimento da educação fundamental
06	Ausência de retenção de impostos e contribuições (Imposto de Renda; Imposto Sobre Serviços; Contribuição ao INSS; FGTS etc.)
07	Utilização dos recursos do FUNDEF inferior a 60% (pagamento de profissionais do magistério)
08	Utilização dos recursos do FUNDEF superior a 40% (outras despesas do FUNDEF)
09	Atraso no pagamento a professores
10	Inexistência de controle financeiro e de emissão de cheques (diversas contas)
11	Conselho do FUNDEF não atua regularmente
12	Pagamento a profissionais que não integram os quadros do Ensino Fundamental
13	Falta de habilitação mínima para o exercício do magistério
14	Obras e serviços não são executados ou concluídos
15	Documentos fiscais de despesas não foram apresentados
16	Transporte escolar apresentou gastos elevados para o padrão que é oferecido
17	Falta de transporte escolar para os alunos, embora tenha havido pagamentos
18	Documentos contábeis manipulados
19	Censo Escolar superestimado para ocasionar maior receitar na divisão de recursos do FUNDEF
20	Pagamento antecipado da despesa (antes do empenho e da liquidação)
Ø	Não houve constatação

ANEXO II

	UF	MUNICÍPIO	POPULAÇÃO	FALHAS E IRREGULARIDADES DETECTADAS
001	BA	Baixa Grande	19.829	05		07			09		-		-			-		-			-		-			-
002	BA	Taperoá	15.362	01		03			-		-		-			-		-			-		-			-
003	BA	Filadélfia	17.297	01		03			06		20		-			-		-			-		-			-
004	BA	Pintadas	11.195	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
005	BA	Sátiro Dias	19.084	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
006	BA	Urandi	16.128	01		-			-		-		-			-		-			-		-			-
007	BA	Malhada de Pedras	9.014	01		03			12		-		-			-		-			-		-			-
008	BA	Itapetinga	60.217	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
009	BA	Poções	47.486	04		-			-		-		-			-		-			-		-			-
010	BA	Varzedo	8.679	05		12			-		-		-			-		-			-		-			-
011	BA	Piraí do Norte	8.714	01		04			07		12		-			-		-			-		-			-
012	BA	São Francisco do Conde	29.383	01		02			03		-		-			-		-			-		-			-
013	BA	Irecê	60.785	05		-			-		-		-			-		-			-		-			-
014	BA	São Desidério	19.021	01		05			-		-		-			-		-			-		-			-
015	BA	Maiquinique	7.066	01		02			03		12		-			-		-			-		-			-
016	BA	Itagimirim	7.646	01		03			05		20		-			-		-			-		-			-
017	BA	Pindobaçu	19.238	12		-			-		-		-			-		-			-		-			-
018	BA	Itaberaba	61.611	05		12			-		-		-			-		-			-		-			-
019	BA	Caculé	21.636	09		-			-		-		-			-		-			-		-			-
020	BA	Tabocas do Brejo Velho	13.305	10		20			-		-		-			-		-			-		-			-
021	BA	São Félix	14.477	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
022	BA	Ipiaú	42.788	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
023	BA	Canápolis	9.880	17		-			-		-		-			-		-			-		-			-
024	BA	Itabela	28.259	05		12			14		-		-			-		-			-		-			-
025	BA	Contendas do Sincorá	4.008	01		02			07		09		10			11		17			-		-			-
026	BA	Brejões	16.526	01		06			14		-		-			-		-			-		-			-
027	BA	Carinhanha	28.148	01		02			-		-		-			-		-			-		-			-
028	BA	Teofilândia	19.848	01		05			-		-		-			-		-			-		-			-
029	BA	Gandu	27.519	01		-			-		-		-			-		-			-		-			-
030	BA	Ituaçu	17.584	01		11			-		-		-			-		-			-		-			-
031	BA	Ribeirão do Largo	17.547	01		05			-		-		-			-		-			-		-			-
032	BA	Santana	23.867	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
033	BA	Itaquara	8.210	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
034	BA	Chorrochó	10.462	09		-			-		-		-			-		-			-		-			-
035	BA	Santa Teresinha	8.612	01		02			03		05		10			12		14			15		18
036	BA	Amélia Rodrigues	24.829	01		-			-		-		-			-		-			-		-			-
037	BA	Seabra	38.764	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
038	BA	Salinas da Margarida	10.960	01		12			19		-		-			-		-			-		-			-
039	BA	Serra Dourada	18.293	01		03			-		-		-			-		-			-		-			-
040	BA	Wanderley	13.655	01		04			14		-		-			-		-			-		-			-
041	BA	São Francisco do Conde	29.383	01		05			12		-		-			-		-			-		-			-
042	BA	Conceição do Jacuípe	27.881	01		03			10		-		-			-		-			-		-			-
043	BA	Ibicoara	16.373	01		03			10		-		-			-		-			-		-			-
044	BA	Jacobina	76.479	01		02			03		-		-			-		-			-		-			-
045	BA	Guaratinga	23.743	01		02			03		10		-			-		-			-		-			-
046	BA	Maraú	18.812	01		09			16		-		-			-		-			-		-			-
047	MA	Cajari	12.064	01		05			-		-		-			-		-			-		-			-
048	MA	Cândido Mendes	19.405	07		09			-		-		-			-		-			-		-			-
049	MA	Cedral	10.636	05		08			-		-		-			-		-			-		-			-
050	MA	Milagres do Maranhão	7.540	07		-			-		-		-			-		-			-		-			-
051	MA	Itapecuru Mirim	50.994	01		06			-		-		-			-		-			-		-			-
052	MA	Alto Alegre do Pindaré	34.007	01		05			-		-		-			-		-			-		-			-
053	MA	Igarapé Grande	9.295	05		07			08		12		-			-		-			-		-			-
054	MA	Santo Antônio dos Lopes	14.165	07		12			-		-		-			-		-			-		-			-
055	MA	Lajeado Novo	6.331	03		-			-		-		-			-		-			-		-			-
056	MA	Penalva	30.818	01		05			-		-		-			-		-			-		-			-
057	MA	Olho d´´Água das Cunhãs	17.064	01		04			05		14		-			-		-			-		-			-
058	MA	Davinópolis	11.890	03		05			08		-		-			-		-			-		-			-
059	MA	Bacabeira	11.126	01		02			03		05		07			12		-			-		-			-
060	MA	Poção de Pedras	21.299	01		03			05		07		12			-		-			-		-			-
061	MA	Tasso Fragoso	6.494	12		-			-		-		-			-		-			-		-			-
062	MA	Cidelândia	12.201	05		07			12		-		-			-		-			-		-			-
063	MA	São Luís Gonzaga do Maranhão	21.533	14		-			-		-		-			-		-			-		-			-
064	MA	São Raimundo das Mangabeiras	15.241	01		09			-		-		-			-		-			-		-			-
065	MA	Graça Aranha	6.177	07		-			-		-		-			-		-			-		-			-
066	MA	Riachão	21.250	01		02			03		05		07			12		-			-		-			-
067	MA	Arari	27.156	01		12			-		-		-			-		-			-		-			-
068	MA	Bacabal	95.335	01		02			03		19		-			-		-			-		-			-
069	MA	Cantanhede	17.762	07		09			12		-		-			-		-			-		-			-
070	MA	Joselândia	14.271	01		03			07		14		20			-		-			-		-			-
071	PA	Marituba	93.723	11		-			-		-		-			-		-			-		-			-
072	PA	Baião	21.673	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
073	PA	Cachoeira do Piriá	19.250	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
074	PA	Bannach *	3.469	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
075	PA	Porto de Moz	28.091	05		07			-		-		-			-		-			-		-			-
076	PA	Castanhal	151.668	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
077	PA	Bagre	13.636	07		08			-		-		-			-		-			-		-			-
078	PA	Melgaço	24.520	05		07			-		-		-			-		-			-		-			-
079	PA	Bom Jesus do Tocantins	13.913	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
080	PA	Igarapé-Açu	35.097	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
081	PA	Água Azul do Norte	30.156	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
082	PA	Jacundá	46.151	18		-			-		-		-			-		-			-		-			-
083	PA	Vitória do Xingu	10.472	01		-			-		-		-			-		-			-		-			-
084	PA	Afuá	34.534	01		02			12		-		-			-		-			-		-			-
085	PA	Xinguara	31.198	03		09			-		-		-			-		-			-		-			-
086	PA	Santa Luzia do Pará	19.700	05		10			11		15		-			-		-			-		-			-
087	PA	Moju	59.592	04		-			-		-		-			-		-			-		-			-
088	PA	Almeirim	34.230	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
089	PA	Maracanã	28.628	10		16			-		-		-			-		-			-		-			-
090	PA	Magalhães Barata	7.885	01		-			-		-		-			-		-			-		-			-
091	PA	Capitão Poço	52.055	01		-			-		-		-			-		-			-		-			-
092	PA	Colares	11.847	10		16			-		-		-			-		-			-		-			-
093	PA	Abaetetuba	129.300	01		12			15		-		-			-		-			-		-			-
094	PA	Bannach *	3.469	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
095	PA	São Félix do Xingu	39.774	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
096	PA	Nova Ipixuna	13.644	11		-			-		-		-			-		-			-		-			-
097	PA	Terra Santa	16.601	09		11			12		-		-			-		-			-		-			-
098	PA	Portel	42.593	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
099	PA	Altamira	83.322	01		05			12		-		-			-		-			-		-			-
100	PI	Castelo do Piauí	18.550	12		-			-		-		-			-		-			-		-			-
101	PI	Luís Correia	25.243	01		-			-		-		-			-		-			-		-			-
102	PI	Miguel Alves	30.962	05		12			-		-		-			-		-			-		-			-
103	PI	Santa Filomena	6.244	05		-			-		-		-			-		-			-		-			-
104	PI	Massapê do Piauí	6.326	06		11			-		-		-			-		-			-		-			-
105	PI	Currais	4.420	03		05			06		07		-			-		-			-		-			-
106	PI	Guadalupe	10.751	05		-			-		-		-			-		-			-		-			-
107	PI	São Pedro do Piauí	13.018	05		12			-		-		-			-		-			-		-			-
108	PI	Curral Novo do Piauí	3.978	12		-			-		-		-			-		-			-		-			-
109	PI	Fronteiras	10.358	12		-			-		-		-			-		-			-		-			-
110	PI	São Francisco de Assis do Piauí	4.652	10		-			-		-		-			-		-			-		-			-
111	PI	Cristino Castro	9.766	01		11			12		-		-			-		-			-		-			-
112	PI	Caraúbas do Piauí	5.315	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
113	PI	Bom Jesus	16.777	05		-			-		-		-			-		-			-		-			-
114	PI	Matias Olímpio	10.353	03		-			-		-		-			-		-			-		-			-
115	PI	Guaribas	4.460	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
116	PI	Jacobina do Piauí	5.694	04		12			20		-		-			-		-			-		-			-
117	PI	Água Branca	15.669	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
118	PI	Piripiri	61.637	10		15			-		-		-			-		-			-		-			-
119	PI	Santo Antônio de Lisboa	5.196	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
120	PI	São Julião	5.937	Ø		-			-		-		-			-		-			-		-			-
121	PI	São João do Piauí	18.571	05		06			10		15		-			-		-			-		-			-
122	PI	Simplício Mendes	11.278	01		04			05		13		16			-		-			-		-			-
123	PI	Paulistana	17.436	07		-			-		-		-			-		-			-		-			-
124	PI	Cocal de Telha	4.192	05		12			13		-		-			-		-			-		-			-